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上海自贸区亦是行政改革试验田

2019-01-30 22:58:55

上海自贸区亦是行政改革试验田

中国(上海)自由贸易试验区挂牌各项准备工作进展顺利。

自贸区能够给中国带来什么?从目前来看,大多数人关注的是能够有什么优惠政策。有媒体透露,在《中国(上海)自由贸易试验区总体方案(草案)》中,对深化金融领域开放创新的表述内容涉及到了“加快金融制度创新,在实验区内对资本项目可兑换、金融市场的利率市场化和人民币跨境使用方面先行先试;增强金融服务功能,推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放,允许在区内建立面向国际的交易和服务平台,逐步允许境外企业参与商品期货交易,支持开展人民币跨境再保险业务”等。

金融改革当然很重要,这是上海建设国际金融中心的一个很重要的方面。但是从目前中央的表态来看,自由贸易区的中心还是在于行政体制改革,这可以从全国人大常委会8月份不同寻常的举动中看出。

8月26日,国务院向全国人大常委会提出申请,要求全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时停止实施有关法律规定。8月30日,十二届全国人大常委会四次会议通过了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,根据该决定,自贸区内外商投资企业设立、变更等11项行政审批暂停实施。

更为重要的是,全国人大常委会的决定明确表示“上述行政审批的调整在三年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”。在我的记忆中,全国人大常委会从未批准过“行政审批调整”的决定,而且以调整行政审批为主要内容的改革在以往的各种试验区中从未出现过。

在自由贸易区之前,我国已经有不少的试验区,从上世纪八十年代早期的经济特区,到本世纪开始的各种综合改革配套试验区。从目前来看,此次自由贸易区与以往的各项试验区有着本质的不同。以“深圳经济特区”为例,1981年五届全国人大常委会21次会议通过关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。特区主要的特色就是执行与其他地区不太一样的经济政策,从现在来看,这个特殊的经济政策实际上就是各种优惠,当时中国除了经济特区以外的区域都是属于计划经济,特区独特的经济制度吸引了国内外各种资金和人才,在短时间内实现经济快速发展。

经济特区“先行先试”的重要作用,主要体现在如何从计划体制向市场经济转轨。改革初期百业待兴,尽管经济建设已经成为中心,但是由于三十年的封闭,市场的基础设施已经不复存在,很多现在看起来是再简单不过的问题在那个年代都会成为障碍——比如企业该如何登记、有那些组织?一言以蔽之,当时不仅仅在宏观上缺乏如何建立市场经济的图景,在微观上也没有运作一个企业的经验。

在这个情况下,以深圳为代表的经济特区做了很多探索性的工作。广东省和深圳经济特区把中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的特殊政策和灵活措施用地方性经济法规形式规范起来,使之适应改革开放的迫切需要,比如《广东省经济特区企业登记管理暂行规定》解决了企业登记管理的问题,《深圳经济特区土地管理条例》解决了国有土地流转问题,《深圳经济特区有限公司条例》和《深圳经济特区股份有限公司条例》是国内早的公司法规,不仅对建立特区市场经济体制功勋卓着,而且为国家制定《公司法》提供了宝贵的经验。有资料统计,特区所通过的法规中,三分之一是在国家没有相关法例的情况下新创,还有三分之一是根据特区经济发展和改革开放实际需要,根据法律、行政法规的基本原则,对国家法律法规进行必要变通、补充和细化,从而形成一个有中国特色的市场经济。

时至今日,中国经济总量已经变成世界第二,这意味着中国的经济改革成果大体是成功的。但是在这张光鲜的成绩单背后,也产生了很多问题,政府和市场边界的模糊就是一个很重要的方面。由于过往几年漂亮的成绩单,使得很多人——尤其是政府部门内部不少人认为政府无所不能,许多原先市场能解决的问题也变成了政府染指的领域,一些行政机关和工作人员更是凭借行政审批牟取私利的现象更是极为普遍,比如说前发改委副主任、国家能源局局长刘铁男就是凭借审批权限而身陷囹圄。

同时,以往各种试验区的教训还预示着,一旦某个区域获得了一项新的政策优惠,就会极力阻止该项举措在其他地区出现,因为一旦其他地区都有了这项优惠,那么本地的竞争优势也就不复存在了。而各个地区竞相向中央申请各种“试验区”,多多少少都是为了各种优惠政策。也正是如此,市场很多人士都在揣测此次自由贸易区是不是会出现很多政策优惠?

如果说以往的各项试验区是中央在经济政策的实体领域方面给予的优惠,那么这次自由贸易区则是中央在自由贸易区内给予行政体制改革的一个试验田,是通过减少行政部门的权力来实现经济增长。商务部发言人沈丹阳在9月24日表示,上海自贸区主要有三大目标,而并非有很多优惠政策,上海自贸区的试验主要是围绕三个方面来开展,或者说主要的目标有三个大方面:一是要转变政府职能,探索推动行政审批的改革;二是要推动服务业的扩大开放;三是在创新投资管理模式方面作出探索。

据说此前国务院总理李克强在上海考察时,曾经三问上海市主要领导,上海到底是要政策还是要改革?从目前披露的细节来看,自由贸易区确实是在改革上下工夫,从目前全国人大常委会的决定来看,一揽子放弃11项行政审批,就是一个不小的进步。事实上,行政体制改革一直是本届政府关注的重点问题。在今年的两会上,李克强总理就表示改革方案核心是转变政府职能,就是“简政放权”。要通过改革“厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系”。而改革的核心就是要从“改革行政审批制度入手来转变政府职能”,在两会上更是谈到了具体的目标,“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减三分之一以上。”

就此而言,上海自贸区进行的改革,实际上是本届政府一直主张的行政体制改革的延续,而从某方面来说,对行政体制的改革又是上海自贸区的“归宿”。

(作者为上海金融与法律研究院执行院长)

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